Dyskusja:16-01.01/Projekt opinii: Różnice pomiędzy wersjami

Opiniowany dokument MC ''Kierunki Działań Strategicznych Ministra Cyfryzacji w obszarze informatyzacji usług publicznych'' był – ze względu na niejasność co do wybranego modelu działania ministerstwa, o czym jest mowa dalej – rozważany według dwóch podejść:

# w oderwaniu od jakichkolwiek innych materiałów i/lub z milczącym (świadomym lub nieświadomym) założeniem, że takich materiałów nie było i nie ma – w końcowym okresie opracowania opinii uwzględniono powzięte z materiałów medialnych wiadomości o modelu działania ministerstwa  

Podejście pierwsze jest oczywiste, gdy weźmie się pod uwagę, iż poprzednie ministerstwo (MAC) wypracowało szereg dokumentów stricte strategicznych. W kontekście danej opinii nie jest istotne i potrzebne aby wymieniane dalej dokumenty oceniać, jak też analizować czy były realizowane oraz w jakim stopniu, itd. Trzeba jednak przypomnieć, że w ubiegłych latach powstały takie dokumenty jak:

* „Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności”,  

* „Strategia Rozwoju Kraju 2020”,  

** definiująca m.in. „Strategię Sprawne państwo 2020”, która jest nadrzędna dla dokumentu „Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa” (PZIP - przyjęty przez rząd RP 8 stycznia 2014 r., dostępny pod adresem https://mac.gov.pl/files/pzip_ostateczny.pdf).  

* „Narodowy Plan Szerokopasmowy”,

* Program Operacyjny Polska Cyfrowa.

Spośród wymienionych dokumentów PZIP jest najbardziej zbliżony do dokumentu „Kierunki…”. Zawiera m.in. określenie swojego kontekstu (tj. umiejscowienia i wzajemnych relacji w zestawie innych dokumentów) oraz definiuje wskaźniki pomiarowe stopnia realizacji. Poszczególne działania z dokumentu „Kierunki…” można odnieść do niektórych miejsc PZIP. Wskazano je w poniższej tabeli.  

! Działanie z dokumentu „Kierunki…” !! Zbliżona co do istoty część PZIP

{{W-2k-1l | 12 [Wypracowanie Linii Współpracy na styku Rząd-Sam. | * 9 Kluczowa rola JST (str. 81)}}

Zestawienie powyższe bez wątpienia dowodzi, że „Kierunki …” praktycznie zawierają się w PZIP – jedynie trzech działań spośród siedemnastu nie daje się odnieść do konkretnego fragmentu PZIP. W końcowej fazie opracowania opinii, na podstawie informacji medialnych (wskazanych poniżej), zespół przyjął, że założeniem ministerstwa i jego kadry kierowniczej jest uznanie wspomnianych dokumentów za archiwalne i niereferencyjne - z wyjątkiem PO PC - oraz że nie będą opracowane nowe dokumenty zastępujące uznane za archiwalne. W takim przypadku w dokumencie aktualnym, jawnie odnoszącym się do pojęcia strategii, równie jawnie należało wskazać, że PZIP nie stanowi dokumentu wyjściowego lub choćby referencyjnego, i stwierdzić, że nie będzie opracowany nowy dokument. Ta kwestia jest wg PTI największym brakiem opiniowanego dokumentu "Kierunki...". Nie jest to zgodne choćby z ideą przejrzystego państwa. Ponadto brak ten (tj. niewspomnienie ww. dokumentów z roku 2014) bez wątpienia sugeruje przeważającej części społeczeństwa, iż takich dokumentów nie było, poprzedni rząd nie zajmował się danym tematem, i że „Kierunki …” w ogóle są pierwszym w Polsce strategicznym dokumentne dotyczącym informatyzacji państwa. Uważamy, że nie jest to dobre rozwiązanie (pomijając chwilowo aspekt merytoryczny).

Niezrozumiałe jest także pominięcie innego dokumentu (opracowanego we współautorstwie przez obecną minister Annę Streżyńską i obecnego doradcę strategicznego ministerstwa Krzysztofa Szuberta) - Raportu ''Polska Cyfrowa'' (dostępny na stronie http://raportpolskacyfrowa.gr8.com/). Raport ten był zapowiadany w następujący sposób: ''Nowoczesna gospodarka Polski, otwarta na potrzeby przyszłych pokoleń, powinna wykorzystywać i promować sektory oparte na wiedzy oraz najnowszych technologiach, które stwarzają perspektywy równomiernego rozwoju podaży i popytu, wyrównywania szans społecznych, a także nieograniczonego dostępu do źródeł informacji''. Choć raport był skoncentrowany na dostępie szerokopasmowym, to kilka kwestii oczywistych, m.in. dotyczących e-administracji, znalazło się w "Kierunkach..", które stanowią przedmiot niniejszej opinii. Naszym zdaniem w raporcie ''Polska Cyfrowa'' były one sformułowane jaśniej i krócej.  

Powyższe kwestie i odczuwany brak jasnego, otwartego przekazu ze strony przede wszystkim minister Anny Streżyńskiej (co samo w sobie było nieoczekiwanym i dużym zaskoczeniem) stanowiły dla zespołu opiniującego niewątpliwą trudność, skłaniającą nawet do snucia domysłów co do faktycznych przyczyn powstania tak skrótowego dokumentu. Znacznie opóźniło to wypracowanie wyważonej opinii, która z założenia - jak wszystkie opinie PTI - ma za zadanie wspierać merytorycznie władze Rzeczpospolitej. Dość przypadkowym (co należy wprost stwierdzić) wsparciem w tym poszukiwaniu i pojęciu intencji ministerstwa okazał się wywiad minister Anny Streżyńskiej dla portalu Obserwator Finansowy (https://wstoin.pti.org.pl/wiki/16-01.01/Wywiad_w_OF), opublikowany 12 lutego br. Wynika z niego, iż ministerstwo ma listę priorytetów, z harmonogramami ich realizacji „zaszytymi” w te priorytety, natomiast nie będzie tworzony szczegółowy harmonogram realizacji programu (operacyjnego) Polska Cyfrowa, gdyż jego stworzenie jest po prostu niemożliwe. Oznacza to przyjęcie modelu zdarzeniowego, lub być może w intencji ministerstwa – zwinnego, niestety nie zawierającego mierników osiągania celów. Zapewne jest to przyczyna nieodnoszenia się do jakichkolwiek wcześniejszych dokumentów wewnątrzpaństwowych, poza PO PC wbudowanym w mechanizmy ponadpaństwowe (unijne).

Niezależnie od modelu działania wybranego przez MC warto rozważyć skorzystanie z dobrych wzorców z kraju, który jest wskazany imiennie w „Kierunkach …”, tj. Zjednoczonego Królestwa. W szczególności warto przejąć i stosować jako miernik syntetyczny (i jedyny) ocenę dojrzałości cyfrowej państwa oraz jego agend, zaczerpniętą ze strategii rządu Zjednoczonego Królestwa  

Oczywiście uznajemy prawo ministerstwa i jego kadry do działania w wybranym modelu i podtrzymujemy deklarację wspierania podejmowanych działań. Model ten nazwany na potrzeby niniejszej opinii zdarzeniowym co do swej istoty oczywiście może być oceniony różnie. Bez wątpienia porzucenie poprzedniego metodycznego podejścia budzi odczucia straty. Warto jednak mieć na uwadze, iż model aktualny oznacza ześrodkowanie sił, skupienie się na niewielkiej liczbie celów i skoncentrowane, długotrwałe uderzenie. Może (choć nie musi) być to skuteczne. Oczekiwanie skuteczności takiego modelu może być wynikiem wiedzy o nieskuteczności modelu poprzedniego, który pomimo swej obszerności, szczegółowości i zgodności z kanonami sztuki opracowania strategii nie był skuteczny nawet w zakresie zinwentaryzowania państwowych systemów informatycznych e-administracji.

Jednocześnie zwracamy uwagę na to, że istnieją i będą istnieć, również wśród członków i sympatyków PTI, jak też szerzej: informatyków polskich, dobrze uzasadnione racjonalnie i empirycznie poglądy, iż PZIP powinien być co najmniej dokumentem odniesienia nowej strategii, łącznie ze wspomnianym Narodowym Planem Szerokopasmowym – bez stabilnego, o wysokiej przepływności Internetu cyfrowe państwo nie jest możliwe do zrealizowania. Zapewne będą też wyrażane opinie, iż uznanie ww. dokumentów za całkowicie archiwalne i nieprzydatne (czyli całkowite niewykorzystywanie dokumentów poprzednich) oznacza konieczność opracowania analogicznych nowych, tworzonych od podstaw, co zajmie około dwóch lat i co będzie rodzić retoryczne pytanie, czy możemy sobie na to pozwolić jako państwo. Również oczywiste są oceny, iż „Kierunki …” to katalog w pewnym sensie stworzonych ad hoc działań, o różnym znaczeniu i ciężarze gatunkowym, które nie są osadzone w jakimkolwiek nadrzędnym dokumencie i nie mają nawet odniesienia do ustawowych właściwości MC (aczkolwiek kierunki nie wychodzą poza te właściwości), a ponadto są pozbawione jakichkolwiek kryteriów (mierników) do cyklicznego weryfikowania stopnia realizacji działań. Niewątpliwie wskazywane będzie to, że horyzontem działań jest rok 2016, co jest nie do przyjęcia jako okres za krótki dla strategii, jak tez okres za krótki i nierealny ze względu na istotę większości zdefiniowanych działań (poza np. inwentaryzacją).  

Oczywiście w duchu powyższej deklaracji, tj. przyjęcia do wiadomości modelu działania ministerstwa i chęci wsparcia merytorycznego działań, w takim właśnie modelu przekazujemy bardziej szczegółową ocenę „Kierunków …” i jego poszczególnych fragmentów zawartą w poniższych uwagach i propozycjach.  

 

We wprowadzeniu do uwag uważamy za konieczne przekazanie opinii w pewnym stopniu wykraczających poza zakres danego dokumentu. Po pierwsze: przyjęliśmy reorganizację ministerstwa polegającą na odłączeniu od niego zakresu administracji z pozostawieniem wyłącznie informatyzacji (trochę jednak nieszczęśliwie utożsamianej terminologicznie z cyfryzacją) za faktyczną dobrą zmianę. Po drugie: niedosyt pozostawiło dotychczasowe usytuowanie informatyzacji na poziomie poniżej wicepremiera lub przynajmniej pełnomocnika premiera ds. informatyzacji. Znacznie obniża to możliwość skutecznego informatyzowania państwa a ponadto sugeruje, że ranking informatyzacji w rządzie nie jest odpowiednio wysoki mimo wyzwań współczesnego świata. Dana ocena ma też kontekst działania komentowanego poniżej jako p. 11 Rozwiązania instytucjonalne – budowa struktury koordynacyjnej.

# Dokument ma niewłaściwą strukturę - powinien zaczynać się od celu podstawowego: zbudowania spójnej struktury informacyjnej państwa, adekwatnej do potrzeb administracji oraz obowiązków informacyjnych wymaganych prawem od obywateli i przedsiębiorców, a dopiero potem powinna być mowa o strategii tworzenia systemów informatycznych realizujących taką strukturę

# W dokumencie o charakterze strategicznym brakuje kilku omówionych poniżej kwestii strategicznych, natomiast znalazły się tam sprawy właściwie realizacyjno-narzędziowe (operacyjne)

# Uwaga redakcyjna - ciężko się komentuje dokument, który nie ma numerów akapitów itp., a nawet numerów stron (dlatego w dalszej części niniejszej opinii takie numery kierunków zostały wprowadzone)  

# Należy wyeksponować interoperacyjność, wspólne standardy oraz neutralność technologiczną rozwiązań (na zewnątrz i wewnątrz) dla zapewnienia współpracy systemów e-administracji

# Należy zapewniać otwartość kodu (tam gdzie jest to możliwe)  

# Należy doprecyzować pojęcia 'możliwie w czasie rzeczywistym' aby nie wymuszać tworzenia systemów skrajnie niewygodnych np. z powodu nieuzasadnionych realnymi potrzebami czasów reakcji

## W kontekście stwierdzenia "Konieczny jest jeden, przejrzysty adres internetowy usług e-administracji oraz sprawdzona metoda bezpiecznej identyfikacji oraz płatności" należy określić jaka będzie rola rozporządzenia eIDAS w budowaniu usług zaufania.  

## Stwierdzenie „Konieczna jest sprawdzona metoda bezpiecznej identyfikacji” powinno być zamienione na wskazanie tej metody, czyli jednej z dwojga – profil zaufany uznawany za niebezpieczny lub podpis elektroniczny, którego wydawanie i kontrolę nad nim powierzono przedsiębiorstwom komercyjnym i który w ostatnich latach jest marginalizowany.

## Niejasna jest pozycja Ministra Cyfryzacji w stosunku do pozostałych ministrów, nie widać narzędzi do wspomnianej koordynacji - ew. w tym miejscu powinna być mowa o roli KRMC

## Słuszne podejście dotyczące portalu administracji jako pojedynczego punktu kontaktowego(z logowaniem typu Single-Sign-On)  

## Należy zweryfikować, czy faktycznie w stwierdzeniu „Trzeba stworzyć główny ośrodek koordynujący zarządzanie wdrożeniami nowatorskich projektów„ intencją było ograniczenie się tylko do projektów nowatorskich, a nie w ogóle nowych.

## Nie jest jasne, jak się ma PZIP i standardy do eliminacji korupcji - trochę zaskakujące, że PZIP jest w całej strategii wspomniany tylko w tym miejscu

## Brakuje określenia przyczyny wspomnianego chaotycznego rozwoju  

### podnoszenie świadomości bezpieczeństwa informacji jako jeden z elementów strategii ochrony cyberprzestrzeni państwa,

*# Jako środowisko podkreślamy od lat, że w wyniku wprowadzania e-usług mają być redukowane obciążenia administracyjne i że nie wolno informatyzować czynności i procedur zbędnych - zarówno z punktu widzenia administracji, jak i obywateli i przedsiębiorców  

* 2 Inwentaryzacja i monitorowanie systemów e-administracji

*# To działanie w ogóle nie ma charakteru kierunku strategicznego – to operacyjne działanie ewidencyjne, choć jego wyartykułowanie jest całkowicie słuszne. Te nierealizowane od lat zadanie zadanie dla dalszych działań. Może być wymienione jako np. istotny punkt pomocniczy. Jego opis jest ponadto jest za długi, nawet jeśli by miał być wymieniony jako pomocniczy w dokumencie strategicznym .  

*# W odniesieniu do chmury, BigData (gigadanych) należy w „Kierunkach …” zaakcentować ogromne możliwości wykorzystania tych danych, jeśli tylko dostęp do nich będą mieli zainteresowani (na świecie w chwili obecnej duże firmy nie radzą sobie z efektywnym wykorzystaniem danych, np. pod kątem badania koincydencji, wykrywania symptomów zmian itd., co oznacza, że nie można założyć, iż aktualne algorytmy dostępne komercyjnie są efektywne).  

*#:Ponadto ewidentnie ta problematyka powinna być przeniesiona z danego kierunku do kierunku „10. Rozwój centrów przetwarzania danych e-administracji” - jest to narzędzie realizacyjne.

*# Definicja podstaw struktur informacyjnych administracji tu została sprowadzona tylko do roli narzędzia ("zbudowanie ponadresortowej bazy analitycznej (hurtowni danych), której celem będzie integracja zasobów informacyjnych z różnych źródeł"), i to w dalszej perspektywie  

*# Działania 3, 4 i 5 właściwie się powielają, pomieszane są cele strategiczne z narzędziami (np. API) - to powinno być wspólne działanie "Jeden portal informacji i usług administracji rządowej"

*# Ten dokument powinien się do tego zaczynać - ale brakuje wstępu - zadania opracowania spójnej struktury informacyjne administracji, adekwatnej do potrzeb informacyjnych i zarządczych administracji, przedsiębiorców i obywateli  

*#  Ponadto nie jest jasne dlaczego pominięto CERT Polska, który jest obecnie zespołem reagowania. Ta kwestia powinna być jednoznacznie wyjaśniona – np. jakie będzie usytuowanie i rola CERT Polska w kontekście „Kierunków …”.

*# To powinien być fragment wspólny ze wstępem jako podstawa spójnej struktury informacyjnej administracji publicznej  

*# Według naszej oceny dołączenie systemu paszportowego do SRP przed usprawnieniem systemu zarządzania uprawnieniami, które paraliżują aplikację Źródło, jest pomysłem ryzykownym. Należy ponownie przeanalizować taki projekt i dodać deklarację usprawnienia systemu zarządzania uprawnieniami.

*# Należy użyć sformułowania mocniejszego niż tylko jako "rozważenie powrotu do koncepcji dowodu osobistego z warstwą elektroniczną (funkcjonującego obecnie już w 26 państwach Europy)"  

*# To działanie jest wyjątkowo pilne i według nas musi być przecięty stan chronicznej nieskuteczności państwa w tym zakresie.

*# "Analogiczne mechanizmy muszą być wdrożone i zastosowane wobec wszystkich innych systemów i zasobów danych znajdujących się z posiadaniu całej administracji" - w jaki sposób minister cyfryzacji jako koordynator może to wymusić na innych resortach - właściwie jest to tylko pobożne życzenie bez umocowania wspomnianego we wprowadzeniu do uwag (a więc w sytuacji, gdy informatyzacja nie jest na poziomie wicepremiera lub pełnomocnika premiera).   

*# Właściwie mowa powinna być o wznowieniu działalności KRMC - ostatnie posiedzenie KRMC odbyło się 23 września 2015

*# "Muszą wreszcie zawierać szacunki całkowitych kosztów związanych z istnieniem tworzonych systemów, a nie tylko budżet na jego powstanie" - to jest zagadnienie szersze, niż tylko projekty informatyczne administracji publiczne, chodzi o cel ich tworzenia jako narzędzi wspomagających legislację i jej przestrzeganie - nie tylko oszacowania kosztów, ale także oszacowania obciążeń administracyjnych dla administracji publicznej oraz innych korzystających (np. zobowiązanych do korzystania z danego systemu)

*# "W przypadku środków UE, należy wpisać do kryteriów formalnych projektów operacyjnych obowiązku posiadania pozytywnej opinii KRMC." - warto kontynuować kierunek wskazany swojego czasu w wytycznych oceny projektów przez MIR: obowiązek stosowania określonego poziomu otwartości danych (co najmniej 2 lub 3 gwiazdki w klasyfikacji "5 Star Open Data" oraz stosowania WGAC 2.0 w interfejsach (zgodnie z rozporządzeniem o KRI), a w projektach systemów, których to dotyczy, dodatkowe punkty oceny za wyposażenie systemów w API dla ponownego wykorzystania informacji publicznej  

*# Warto rozważyć poszerzenie tego kierunku zwiększającego poczucie obywateli dotyczące realnego wpływu na procesy decyzyjne podejmowane przez władze o wskazanie, że na stronie GOV.PL będą umieszczane:  

*# "Elektroniczne konsultacje społeczne to element nowoczesnego i otwartego państwa. Konieczne jest reaktywowanie portalu konsultacje.gov.pl dlakonsultacji w obrębie całej administracji państwowej" - potrzeba poważnego traktowania konsultacji społecznych jest wyraźna - wystarczy spojrzeć na dotychczasowe statystyki obecnej kadencji Sejmu - 95% to projekty poselskie bez konsultacji, bez uzasadnienia, bez ocen skutków regulacji i testu regulacyjnego

*# Natomiast ponownego rozważenia wymaga kwestia formatu zamieszczanych na portalu gov.pl dokumentów. Sądzimy, że ograniczenie się tylko do formatu XML, wprawdzie z obligatoryjnym wymaganiem udostępnienia na portalu narzędzi do pracy z tym formatem, nie jest wystarczające. Warto rozważyć inne formaty, umożliwiające np. śledzenie/rejestrowanie zmian. Ponadto konieczne jest dodanie zapewnienia, że dokumenty będą publikowane w formacie edytowalnym (w formatach przyjętych jako otwarte dane).

*# Podejście, że e-administracja będzie bazować na sprawnym obiegu dokumentów nie wydaje się w pełni właściwe. Stoi to w pewnej sprzeczności z propozycją realnego upraszczania i automatyzacji procesów załatwiania spraw. Naszym zdaniem należy dążyć nie do wymiany dokumentów pomiędzy urzędami, lecz przede wszystkim do wymiany informacji.  

*# Ponadto działanie według naszej oceny przedstawia raczej oczywiste działanie operacyjne a nie strategiczne.  

*15 Zwiększenie efektywności wydatkowania środków z POPC 2014-2020

*# Również to działanie według naszej oceny przedstawia raczej oczywiste działanie operacyjne a nie strategiczne.  

*# Wątpliwości budzi stwierdzenie "... realizowanie audytów, analiz i konsultacji (ze szczególnym uwzględnieniem oceny technicznej i ekonomicznej projektów przekazywanych do opiniowania KRMC)" - to jest zagadnienie szersze, niż tylko analizy i konsultacje samych projektów informatycznych, bo powinno się podnosić kompetencje np. w przygotowywaniu ocen skutków regulacji oraz wyliczania obciążeń administracyjnych - tym bardziej, że nie widać, by tymi zagadnieniami była zainteresowana KPRM (do której swojego czasu przeszła z MG tematyka podnoszenia kwalifikacji regulacyjnych administracji publicznej)  

*# Dokument mówi o potrzebie zwiększenia efektywności wydatkowania środków z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC). Nie wspomina jak będzie to realizowane. Wskazane byłoby zwrócenie uwagi na potrzebę budowanie systemów informacyjnych/informatycznych, które będą charakteryzować się wysoką jakością wykonania. Pewna część systemów informatycznych dostarczanych podmiotom administracji publicznej w ostatnich latach nie została uruchomiona z sukcesem. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy była niezadowalająca jakość dostarczanych rozwiązań. Uważamy, że wśród kluczowych kryteriów wyboru dostawców systemów informatycznych, należy uwzględnić adekwatną jakość dostarczanych rozwiązań oraz udokumentowane kompetencje dostawcy. Wśród tych ostatnich może być np. ustandaryzowany i w pełni zarządzalny proces produkcji oprogramowania.

Opracowanie: zespół utworzony przez ZG PTI