Dyskusja:16-01.01/Projekt opinii: Różnice pomiędzy wersjami

Podejście pierwsze jest oczywiste, gdy weźmie się pod uwagę, iż poprzednie ministerstwo (MAC) wypracowało szereg dokumentów stricte strategicznych. W kontekście danej opinii nie jest istotne i potrzebne aby wymieniane dalej dokumenty oceniać, jak też analizować czy były realizowane oraz w jakim stopniu, itd. Trzeba jednak przypomnieć, że w ubiegłych latach powstały takie dokumenty jak:

** definiująca m.in. „Strategię Sprawne państwo 2020”, która jest nadrzędna dla dokumentu „Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa” (PZIP - przyjęty przez rząd RP 8 stycznia 2014 r., dostępny pod adresem https://mac.gov.pl/files/pzip_ostateczny.pdf).  

Zestawienie powyższe bez wątpienia dowodzi, że „Kierunki …” praktycznie zawierają się w PZIP – jedynie trzech działań spośród siedemnastu nie daje się odnieść do konkretnego fragmentu PZIP. W końcowej fazie opracowania opinii, na podstawie informacji medialnych (wskazanych poniżej), zespół przyjął, że założeniem ministerstwa i jego kadry kierowniczej jest uznanie wspomnianych dokumentów za archiwalne i niereferencyjne - z wyjątkiem PO PC - oraz że nie będą opracowane nowe dokumenty zastępujące uznane za archiwalne. W takim przypadku w dokumencie aktualnym, jawnie odnoszącym się do pojęcia strategii, równie jawnie należało wskazać, że PZIP nie stanowi dokumentu wyjściowego lub choćby referencyjnego, i stwierdzić, że nie będzie opracowany nowy dokument. Ta kwestia jest wg PTI największym brakiem opiniowanego dokumentu "Kierunki...". Nie jest to zgodne choćby z ideą przejrzystego państwa. Ponadto brak ten (tj. niewspomnienie ww. dokumentów z roku 2014) bez wątpienia sugeruje przeważającej części społeczeństwa, iż takich dokumentów nie było, poprzedni rząd nie zajmował się danym tematem, i że „Kierunki …” w ogóle są pierwszym w Polsce strategicznym dokumentne dotyczącym informatyzacji państwa. Uważamy, że nie jest to dobre rozwiązanie (pomijając chwilowo aspekt merytoryczny).

Niezrozumiałe jest także pominięcie innego dokumentu (opracowanego we współautorstwie przez obecną minister Annę Streżyńską i obecnego doradcę strategicznego ministerstwa Krzysztofa Szuberta) - Raportu ''Polska Cyfrowa'' (dostępnego na stronie http://raportpolskacyfrowa.gr8.com/). Raport ten był zapowiadany w następujący sposób: ''Nowoczesna gospodarka Polski, otwarta na potrzeby przyszłych pokoleń, powinna wykorzystywać i promować sektory oparte na wiedzy oraz najnowszych technologiach, które stwarzają perspektywy równomiernego rozwoju podaży i popytu, wyrównywania szans społecznych, a także nieograniczonego dostępu do źródeł informacji''. Choć raport był skoncentrowany na dostępie szerokopasmowym, to kilka kwestii oczywistych, m.in. dotyczących e-administracji, znalazło się w "Kierunkach..", które stanowią przedmiot  niniejszej opinii. Naszym zdaniem w raporcie ''Polska Cyfrowa'' były one sformułowane jaśniej i krócej.  

Powyższe kwestie i odczuwany brak jasnego, otwartego przekazu ze strony przede wszystkim minister Anny Streżyńskiej (co samo w sobie było nieoczekiwanym i dużym zaskoczeniem) stanowiły dla zespołu opiniującego niewątpliwą trudność, skłaniającą nawet do snucia domysłów co do faktycznych przyczyn powstania tak skrótowego dokumentu. Znacznie opóźniło to wypracowanie wyważonej opinii, która z założenia - jak wszystkie opinie PTI - ma za zadanie wspierać merytorycznie władze Rzeczpospolitej. Dość przypadkowym (co należy wprost stwierdzić) wsparciem w tym poszukiwaniu i pojęciu intencji ministerstwa okazał się wywiad minister Anny Streżyńskiej dla portalu Obserwator Finansowy (https://wstoin.pti.org.pl/wiki/16-01.01/Wywiad_w_OF), opublikowany nad ranem 12 lutego br. Wynika z niego, iż ministerstwo ma listę priorytetów, z harmonogramami ich realizacji „zaszytymi” w te priorytety, natomiast nie będzie tworzony szczegółowy harmonogram realizacji programu (operacyjnego) Polska Cyfrowa, gdyż jego stworzenie jest po prostu niemożliwe. Oznacza to przyjęcie modelu zdarzeniowego, lub być może w intencji ministerstwa – zwinnego, niestety nie zawierającego mierników osiągania celów. Zapewne jest to przyczyna nieodnoszenia się do jakichkolwiek wcześniejszych dokumentów wewnątrzpaństwowych, poza PO PC wbudowanym w mechanizmy ponadpaństwowe (unijne).

Przechodząc z kolei do podejścia drugiego, tj. zgodnego ze zdarzeniowym (zwinnym) modelem działania ministerstwa założenia, według którego poza PO PC nie było i nie ma innych nadrzędnych, równoległych i podrzędnych dokumentów, należy stwierdzić co następuje.  

Oczywiście uznajemy prawo ministerstwa i jego kadry do działania w wybranym modelu i podtrzymujemy deklarację wspierania podejmowanych działań. Model ten nazwany na potrzeby niniejszej opinii zdarzeniowym co do swej istoty oczywiście może być oceniony różnie. Bez wątpienia porzucenie poprzedniego metodycznego podejścia budzi odczucia straty. Warto jednak mieć na uwadze, iż model aktualny oznacza ześrodkowanie sił, skupienie się na niewielkiej liczbie celów i skoncentrowane, długotrwałe uderzenie. Może (choć nie musi) być to skuteczne. Oczekiwanie skuteczności takiego modelu może być wynikiem wiedzy o nieskuteczności modelu poprzedniego, który pomimo swej obszerności, szczegółowości i zgodności z kanonami sztuki opracowania strategii nie był skuteczny nawet w zakresie zinwentaryzowania państwowych systemów informatycznych e-administracji.

Jednocześnie zwracamy uwagę na to, że istnieją i będą istnieć, również wśród członków i sympatyków PTI, jak też szerzej: informatyków polskich, dobrze uzasadnione racjonalnie i empirycznie  poglądy, iż PZIP powinien  być co najmniej dokumentem odniesienia nowej strategii, łącznie ze wspomnianym Narodowym Planem Szerokopasmowym – bez stabilnego, o wysokiej przepływności Internetu cyfrowe państwo nie jest możliwe do zrealizowania. Zapewne będą też wyrażane opinie, iż uznanie ww. dokumentów za całkowicie archiwalne i nieprzydatne (czyli całkowite niewykorzystywanie dokumentów poprzednich) oznacza konieczność opracowania analogicznych nowych, tworzonych od podstaw, co zajmie około dwóch lat i co będzie rodzić retoryczne pytanie, czy możemy sobie na to pozwolić jako państwo. Również oczywiste są oceny, iż „Kierunki …” to katalog w pewnym sensie stworzonych ad hoc działań, o różnym znaczeniu i ciężarze gatunkowym, które nie są osadzone w jakimkolwiek nadrzędnym dokumencie i nie mają nawet odniesienia do ustawowych właściwości MC (aczkolwiek kierunki nie wychodzą poza te właściwości), a ponadto są pozbawione  jakichkolwiek kryteriów (mierników) do cyklicznego weryfikowania stopnia realizacji działań. Niewątpliwie wskazywane będzie to, że horyzontem działań jest rok 2016, co jest nie do przyjęcia jako okres za krótki dla strategii, jak tez okres za krótki i nierealny ze względu na istotę większości zdefiniowanych działań (poza np. inwentaryzacją).  

Oczywiście w duchu powyższej deklaracji, tj. przyjęcia do wiadomości modelu działania ministerstwa i chęci wsparcia merytorycznego działań, w takim właśnie modelu przekazujemy bardziej szczegółową ocenę „Kierunków …” i jego poszczególnych fragmentów zawartą w poniższych  uwagach i propozycjach.  

We wprowadzeniu do uwag uważamy za konieczne przekazanie opinii w pewnym stopniu wykraczających poza zakres danego dokumentu. Po pierwsze: przyjęliśmy reorganizację  ministerstwa polegającą na odłączeniu od niego zakresu administracji z pozostawieniem wyłącznie informatyzacji (trochę jednak nieszczęśliwie utożsamianej terminologicznie z cyfryzacją) za faktyczną dobrą zmianę. Po drugie: niedosyt pozostawiło  dotychczasowe usytuowanie informatyzacji na poziomie poniżej wicepremiera lub przynajmniej pełnomocnika premiera ds. informatyzacji. Znacznie obniża to możliwość skutecznego informatyzowania państwa a ponadto sugeruje, że ranking informatyzacji w rządzie nie jest odpowiednio wysoki mimo wyzwań współczesnego świata. Dana ocena ma też kontekst działania komentowanego poniżej jako p. 11 Rozwiązania instytucjonalne – budowa struktury koordynacyjnej.

## Słuszne podejście dotyczące portalu administracji jako pojedynczego punktu kontaktowego(z logowaniem typu Single-Sign-On)  

*# Jako środowisko podkreślamy od lat, że w wyniku wprowadzania e-usług mają być redukowane obciążenia administracyjne i że nie wolno informatyzować czynności i procedur zbędnych - zarówno z punktu widzenia administracji, jak i obywateli i przedsiębiorców  

*# Warto ten kierunek poszerzyć o deklarację przeprowadzenia badań użytkowników na temat działania ePUAP - i to zarówno obywateli, jak i urzędników - oraz sporządzenia studium wykonalności jego uzdrowienia (ePUAP 2 niewiele zmienił - poza tym, że jest mniej czytelny).

*#  Ponadto nie jest jasne dlaczego pominięto CERT Polska, który jest obecnie zespołem reagowania. Ta kwestia powinna być jednoznacznie wyjaśniona – np. jakie będzie usytuowanie i rola CERT Polska w kontekście „Kierunków …”.

*# To powinien być fragment wspólny ze wstępem jako podstawa spójnej struktury informacyjnej administracji publicznej  

*# Według naszej oceny dołączenie systemu paszportowego do SRP przed usprawnieniem systemu zarządzania uprawnieniami, które paraliżują aplikację Źródło, jest pomysłem ryzykownym. Należy ponownie przeanalizować taki projekt i dodać deklarację usprawnienia systemu zarządzania uprawnieniami.

*# "Analogiczne mechanizmy muszą być wdrożone i zastosowane wobec wszystkich innych systemów i zasobów danych znajdujących się z posiadaniu całej administracji" - w jaki sposób minister cyfryzacji jako koordynator może to wymusić na innych resortach - właściwie jest to tylko pobożne życzenie bez umocowania wspomnianego we wprowadzeniu do uwag (a więc w sytuacji, gdy informatyzacja nie jest na poziomie wicepremiera lub pełnomocnika premiera).   

*# Warto rozważyć poszerzenie tego kierunku zwiększającego poczucie obywateli dotyczące realnego wpływu na procesy decyzyjne podejmowane przez władze o wskazanie, że na stronie GOV.PL będą umieszczane:  

*#* stan wydatków rządowych, prezentowany tak, aby można je było śledzić w czasie rzeczywistym.

*# "Elektroniczne konsultacje społeczne to element nowoczesnego i otwartego państwa. Konieczne jest reaktywowanie portalu konsultacje.gov.pl dlakonsultacji w obrębie całej administracji państwowej" - potrzeba poważnego traktowania konsultacji społecznych jest wyraźna - wystarczy spojrzeć na dotychczasowe statystyki obecnej kadencji Sejmu - 95% to projekty poselskie bez konsultacji, bez uzasadnienia, bez ocen skutków regulacji i testu regulacyjnego   

*# Natomiast ponownego rozważenia wymaga kwestia formatu zamieszczanych na portalu gov.pl dokumentów. Sądzimy, że ograniczenie się tylko do formatu XML, wprawdzie z obligatoryjnym wymaganiem udostępnienia na portalu narzędzi do pracy z tym formatem, nie jest wystarczające. Warto rozważyć inne formaty, umożliwiające np. śledzenie/rejestrowanie zmian. Ponadto konieczne jest dodanie zapewnienia, że dokumenty będą publikowane w formacie edytowalnym (w formatach przyjętych jako otwarte dane).

*# Podejście, że e-administracja będzie bazować na sprawnym obiegu dokumentów nie wydaje się w pełni właściwe. Stoi to w pewnej sprzeczności z propozycją realnego upraszczania i automatyzacji procesów załatwiania spraw. Naszym zdaniem należy dążyć nie do wymiany dokumentów pomiędzy urzędami, lecz przede wszystkim do wymiany informacji.  

*# Dokument mówi o potrzebie zwiększenia efektywności wydatkowania środków z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC). Nie wspomina jak będzie to realizowane. Wskazane byłoby zwrócenie uwagi na potrzebę budowanie systemów informacyjnych/informatycznych, które będą charakteryzować się wysoką jakością wykonania. Pewna część systemów informatycznych dostarczanych podmiotom administracji publicznej w ostatnich latach nie została uruchomiona z sukcesem. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy była niezadowalająca jakość dostarczanych rozwiązań. Uważamy, że wśród kluczowych kryteriów wyboru dostawców systemów informatycznych, należy uwzględnić adekwatną jakość dostarczanych rozwiązań oraz udokumentowane kompetencje dostawcy. Wśród tych ostatnich może być np. ustandaryzowany i w pełni zarządzalny proces produkcji oprogramowania.